随着农村人居环境整治行动的深入推进，宅基地复垦已成为盘活闲置土地资源、保障耕地红线的重要举措。但在实践中，“复垦后的土地使用权到底归谁”始终是农户、村集体与基层管理者争议的焦点：有农户认为自己出资复垦的宅基地理应继续使用，村集体则主张统一调配；政府主导复垦的项目中，农户对后续使用权更是充满困惑。事实上，宅基地复垦后的使用权归属并非“一刀切”，其核心判定依据是《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦条例》的刚性规定，同时需结合复垦实施主体、补偿协议约定及土地用途调整等具体情形。本文结合2025年最新政策解读与典型案例，系统厘清不同场景下的权属规则，为各方提供权威法律指引。

一、核心前提：复垦不改变所有权性质

解析使用权归属前，必须明确一个关键法律原则：宅基地复垦仅改变土地利用形态，不改变所有权属性。《中华人民共和国土地管理法》第九条明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这意味着，无论复垦由个人、集体还是政府实施，复垦后土地的所有权始终归村集体经济组织所有，不存在“复垦后所有权归个人或国家”的情形。

需要特别注意的是，复垦通常会导致土地性质发生转变——由原来的集体建设用地（宅基地）恢复为农用地（耕地、林地等）。这种性质转变会直接限制使用权的行使范围（如不得再用于建房），但不会动摇集体所有权的核心地位，这是判定使用权归属的根本前提。

二、权属判定：三大核心场景的差异化规则

宅基地复垦的实施主体直接决定了使用权归属的分配逻辑。根据《土地复垦条例》及2025年各地实践案例，可划分为“个人自行复垦”“集体统一复垦”“政府主导复垦”三大典型场景，每个场景均有明确的法律适用规则。

（一）个人自行复垦：使用权原则归原权利人

若宅基地复垦由原宅基地使用权人自愿申请并独立组织实施，且未与村集体达成使用权交回协议，复垦后的土地使用权原则上仍归原权利人享有。这一规则的法律逻辑源于“谁投入、谁受益”的公平原则，同时符合《土地复垦条例》第三十四条“所有权人、使用权人自行复垦的，政府给予补贴”的政策导向。

适用该规则需满足两个核心条件：一是复垦前原权利人已依法取得宅基地使用权证，权属无争议；二是复垦过程符合当地农业生产标准，经乡镇政府及自然资源部门验收合格。例如，某村村民王某将自家闲置老宅拆除后，自行出资平整土地并复垦为耕地，经相关部门验收达标后，村集体未提出使用权收回要求，王某仍享有该地块的农业使用权，可自主耕种或流转给本村其他农户。

但需警惕使用权的限制条款：复垦为耕地的，不得擅自改为建设用地；连续两年抛荒的，村集体有权依据《土地管理法》第三十八条规定，收回使用权并重新分配给有需求的农户。

（二）集体统一复垦：补偿到位后使用权归集体

当村集体经济组织为实施村庄规划（如建设高标准农田、发展乡村产业），统一组织闲置宅基地复垦，并与原使用权人签订有偿退出协议的，复垦后的土地使用权归村集体所有。这种模式在“空心村”整治中最为常见，核心是通过“补偿换使用权”实现集体土地的高效利用。

法律依据方面，《土地管理法》第六十二条明确“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地”。集体统一复垦本质是农户有偿退出宅基地使用权的具体实现形式，补偿内容通常包括三部分：一是宅基地使用权补偿（全国多数地区执行1.5-2万元/亩标准）；二是地上附着物（房屋、围墙等）拆迁补偿；三是复垦奖励（一般为1-1.2万元/亩）。

典型案例：某村针对32户闲置宅基地实施统一复垦，与农户签订《宅基地退出补偿协议》，每户按宅基地面积获得平均8.6万元的综合补偿。复垦后的28亩耕地由村集体统一流转给农业合作社种植有机蔬菜，流转收益扣除管理成本后，按村规民约分配给全体村民，实现了集体与农户的利益共赢。

（三）政府主导复垦：按政策用途确定使用权

因生态修复、地质灾害治理、重大项目配套等公共利益需要，由政府（自然资源、农业农村部门）主导实施的宅基地复垦，使用权归属需严格按照政策规定执行，主要分为两种情形：

- 复垦后用于农业生产的：使用权通常归村集体，由集体组织农户承包经营或对外流转，政府给予复垦资金补贴。例如，某县为治理山体滑坡隐患，对15个村的危险宅基地实施异地搬迁复垦，复垦后的45亩耕地由村集体重新分配给无地农户耕种，政府为村集体发放每亩3万元的复垦专项补贴；

- 复垦后用于公共事业的：若复垦土地被规划为乡村道路、文化广场、养老服务中心等公共设施用地，使用权由村集体代为行使，服务全体村民；若因国家建设需要征收复垦后的土地，需按《土地管理法》第四十八条规定给予集体和农户合理补偿，土地所有权转为国有。

三、特殊场景：权属争议的高频情形解析

实践中，部分特殊场景的使用权归属极易引发纠纷，需结合法律原则与地方政策精准界定，避免矛盾升级。

（一）原使用权人去世：继承人优先享有使用权

若宅基地复垦前原使用权人已去世，且未签订使用权退出协议，复垦后的使用权由法定继承人优先享有。这一规则源于“地随房走”的民法原则——宅基地使用权虽不能单独继承，但继承人可通过继承地上房屋间接享有宅基地使用权，复垦后使用权自然延续。若继承人已进城落户或自愿放弃使用权，可与村集体协商获得补偿后交回使用权。

典型争议案例：小朱与小胡为亲兄弟，父母去世后留下一处带老旧房屋的宅基地。当地实施复垦时，小朱以“与父母户口一直在一起”为由主张复垦后使用权归己，小胡则认为自己作为法定继承人也有权享有。法院审理后认为，宅基地上房屋属于父母遗产，兄弟二人均有继承权，复垦后使用权应由二人协商共有或共同流转，收益均分。

（二）权属有争议的宅基地：先确权再定使用权

存在买卖未过户、界限不清、继承纠纷等权属争议的宅基地，必须先由乡镇政府或县级自然资源部门依据《土地权属争议调查处理办法》完成确权，明确原使用权人后再实施复垦。未确权即复垦的，极易导致使用权归属无法认定，引发长期纠纷。

例如，安徽省宿州市埇桥区某村村民周明友与邻居周士田因复垦后土地使用权爆发冲突：周明友在原宅基地复垦后耕种农作物，周士田以“宅基地已被集体收缴”为由铲除作物。法院介入后，通过调取村史档案中的宅基地原始图片、实地勘验测量，最终确权周明友为原使用权人，复垦后使用权归其享有，判决周士田赔偿农作物损失。

（三）复垦后又被征收：补偿归属按使用权划分

复垦后的宅基地若被国家依法征收，补偿款分配需遵循“所有权与使用权分离”原则：土地补偿费归村集体（因所有权属集体），地上附着物和青苗补偿费归实际使用权人（承包户或流转经营户）。例如，某村复垦后的12亩耕地被征收用于修建乡村公路，土地补偿费24万元由村集体分配给全体村民，种植小麦的承包户获得青苗补偿费每亩1200元。

四、风险防控：使用权归属的四大实操要点

为避免复垦后使用权争议，农户、村集体及基层部门需坚守“协议先行、权属清晰、程序合规”三大原则，重点做好以下防控措施：

（一）签订书面协议：明确使用权归属的核心依据

无论何种复垦模式，都必须签订书面协议固化权利义务。个人自行复垦需与村集体签订《复垦确认书》，明确使用权归属、用途限制及补贴标准；集体或政府复垦需签订《宅基地退出补偿协议》，详细约定补偿金额、支付时限、使用权交回时间等关键条款。口头约定无法律约束力，是引发纠纷的主要隐患。

（二）保留权属证明：避免“无证难维权”

宅基地使用权证、复垦验收报告、补偿款支付凭证等关键材料需妥善保管。原使用权证遗失的，需及时到县级自然资源部门补办；复垦验收后，应根据使用权归属及时办理《农村土地承包经营权证》或《集体土地使用权证》变更登记，确保权属证明与实际权利一致。

（三）遵守用途管制：坚守“农地农用”底线

复垦后的土地使用权受严格用途限制：一是不得擅自改变农业用途（如在复垦耕地上建房、建窑），否则按违法用地处理，使用权将被村集体收回；二是不得长期抛荒，连续两年未耕种的，村集体有权重新分配；三是流转需符合规定，仅限流转给本村集体成员或具备资质的农业经营主体。

（四）规范争议解决：协商优先，依法维权

使用权争议发生后，建议按“协商—调解—仲裁—诉讼”的顺序化解：首先由村集体组织双方协商；协商不成的，可申请乡镇政府或村级调解委员会调解；对调解结果不满的，可向县级农村土地承包仲裁委员会申请仲裁；对仲裁结果不服的，可在收到裁决书之日起30日内向法院起诉。需注意，土地权益纠纷的诉讼时效为三年，超过时效可能丧失胜诉权。

五、常见误区澄清：关于使用权归属的4个关键认知

误区1：我出钱复垦，使用权就该永久归我

错误。个人自行复垦仅能获得“农业使用权”，且需遵守用途限制和抛荒回收规定，所有权始终归集体。若擅自将复垦耕地改为宅基地建房，村集体有权收回使用权并要求恢复原状。

误区2：集体统一复垦，补偿标准由村干部说了算

错误。集体复垦的补偿标准需符合省级政府制定的指导意见，且必须经过村民会议三分之二以上成员同意并公示。某村因村干部擅自降低补偿标准，被农户投诉至农业农村部门，最终被责令足额补发并追究相关人员责任。

误区3：政府主导复垦，土地就归国家了

错误。政府主导复垦仅负责组织实施和资金补贴，所有权仍归村集体。只有经法定征收程序，土地所有权才会转为国有，且需按标准支付土地补偿费、安置补助费等费用。

误区4：闲置宅基地不复垦，使用权就不会丢

错误。根据《土地管理法》及《海丰县农村宅基地管理办法》等地方规定，宅基地连续两年以上闲置的，村集体有权无偿收回使用权。复垦是盘活闲置宅基地、保障农户权益的合法途径，可通过获得补偿实现权益变现。

六、结语

宅基地复垦后的使用权归属，本质是“集体所有权、农户使用权、政策引导性”三者的平衡。核心判定逻辑可总结为：个人自行复垦且无补偿协议的，使用权归个人；集体统一复垦且补偿到位的，使用权归集体；政府主导复垦的，按政策用途确定使用权归属。无论何种情形，都必须坚守“权属清晰、协议规范、用途合规”的底线。

对农户而言，需主动了解当地复垦政策，妥善保管权属证明，通过书面协议固化权益；对村集体而言，需公开补偿标准和分配方案，避免暗箱操作；对基层政府而言，需加强复垦过程中的权属审核和监管，及时化解争议。唯有各方依法依规操作，才能让宅基地复垦真正成为惠及农民、保障耕地、激活乡村振兴的民生工程。